Introduzione
Dall’entrata della moneta unica il discorso della Comunità Europea è entrato nel parlato di ogni cittadino italiano, non solo per una mera questione di carattere economico e politico, ma anche e soprattutto, per la problematica dell’essere parte di un organismo più ampio di quello prettamente nazionale.
Se vogliamo capire i problemi di oggi è doveroso intraprendere un discorso che ci porti ad analizzare il passato e in particolare modo cercare di comprendere com’era l’Europa e l’Italia prima di quell’Unione Europea, tanto critica oggi.
L’idea di un Europa unita è tanto antica che alcuni storici, sociologi, politologi e studiosi la inquadrano nei momenti della storia dell’umanità più disparati, dalla Roma degli imperatori con la cittadinanza romana estesa a tutti al periodo dell’impero carolingio, fino all’età napoleonica con l’avvento delle costituzioni repubblicane[1].
È mia modesta opinione non esagerare con questi voli pindarici, bensì soffermarci su un periodo più vicino a noi, databile alla fine della Seconda Guerra mondiale.
Un excursus storico sull’origine e sulle grandi questioni che affrontarono i Paesi del nostro contieniti è necessario per arrivare all’analisi e alla comprensione del funzionamento dell’Unione Europea di oggi.
L’origine dell’Unione Europea (1946-2018)
La sistemazione geopolitica dell’Europa nel 1941 poneva il continente sotto l’egemonia nazista e le alternative a questa visione del mondo, tirannica e distopica, erano difficili da vedersi se non oltremare negli U.S.A..
È doveroso ricordare che ci furono dei pensatori ed intellettuali che anche in quell’oscuro periodo concepirono un’idea di Europa democratica ed unita[2], come se la speranza in un futuro migliore fosse possibile per quel travagliato continente.
D’altra parte, sappiamo che le potenze dell’Asse furono sconfitte dall’Alleanza tra Stati Uniti e URSS, coadiuvati dalla Gran Bretagna ed altre nazioni minori in supporto ai primi due.
L’unica potenza vincitrice nell’Europa fu quella britannica che si pose anche in modo differente rispetto agli altri Paesi del continente. Per esempio la Francia di Charles de Gaulle uscì dalla guerra come Paese formalmente vincitore, ma nella pratica totalmente sconfitto e con un peso politico molto limitato, seppure maggiore di Italia e Germania.
La difformità inglese in questi primi anni del dopoguerra può spiegare sia il cammino tortuoso che ebbe la Gb nell’integrazione europea e sia i recenti sviluppi della Brexit.
A questo punto il problema del continente rimase la Germania, sconfitta, ma pur sempre una Nazione troppo importante per relegarla a un ruolo subalterno e minoritario nel futuro dell’Europa.
Per rispondere ai numerosi quesiti che si posero nel dopoguerra il centro decisionale del mondo si spostò dal vecchio continente a quello nuovo, nella figura degli Stati Uniti che impostarono una proposta politica ed economica denominata “Piano Marshall” il 5 giugno 1947: sia per limitare e combattere il comunismo Sovietico, vincitore anch’esso della guerra e in continua espansione, sia per insediare il modello democratico americano nelle politiche degli stati occidentali più avanzati. Un modello che si pensava fosse il più adatto per garantire la pace e il rispetto dei popoli.
L’Europa divenne così un campo di confronto per le due super potenze e gli europei furono costretti a collaborare tra loro in modo economica e politico.
Se nei paesi sotto influenza sovietica il sistema politico ed economico fu una diretto prolungamento di quello della più grande Repubblica socialista, in europa occidentale il modello americano economico fu si adottato da tutti, ma quello politico non sembrò essere così direttamente collegabile a quello americano proprio per le diversità intrinseche degli europei[3].
Infine, dobbiamo sempre ricordare, che l’aiuto economico americano per la ricostruzione dovette corrispondere ad una maggiore dilatazione delle forze militari americane sul continente, per far posto agli eserciti europei e contrastare la possibile minaccia rossa.
In questo clima già nel 1948 i maggiori uomini politici europei, tra cui lo stesso Churchill, promossero un convegno nell’intento di discutere il futuro dell’Europa in modo diverso da come gli Stati Uniti e l’unione Sovietica l’avevano programmato.
Infatti le Nazioni europee erano passate da divise e bellicose, ma pur sempre “padroni del mondo”, a delle pedine per Potenze più grandi e quindi sottomesse agli equilibri del momento.
La possibilità di riavere una certa autonomia stava nel creare una collaborazione più stretta fra le nazioni del continente e i movimenti federalisti europei posero come obiettivo il raggiungimento di una sorta di Federazione Europea.
Con due tesi:
1) creare un Parlamento eletto dai cittadini europei
2) creare un Parlamento formato dai rappresentanti dei parlamenti europei.
La seconda tesi avrà il sopravvento perché più facile da realizzarsi nel breve termine. I principali paesi europei si interessarono a questo Convegno, anche se la proposta federalista politica di creare un Parlamento europeo volle rispondere ai problemi diretti dei rispettivi paesi d’origine nella politica internazionale.
Quindi gli interessi di Francia, Gran Bretagna e Germania si intrecciarono nel discorso della costruzione di relazioni più strette tra le nazioni del continente ed anche l’Italia fece i suoi interessi in questo frangente.
La proposta di un parlamento Europeo, con una certa dose di potere, come inizio di una unificazione europea, venne portata avanti dalla Francia con l’intento soprattutto di anestetizzare la rinnovata autonomia politica della Germania Ovest attraverso la creazione di un organismo superiore in mano alla stessa Francia e Gran Bretagna.
Dopo una breve trattativa franco-inglese non si arrivò a nessun accordo per la creazione del Parlamento Europeo, ma si ottenne un accordo per la NATO a fine aprile 1949.
Nonostante ciò in poche settimane si arriverà ad un Consiglio d’Europa nel 5 maggio 1949 in prospettiva “guscio vuoto” rispetto all’idea originario francese perché non avrà nessun potere e con un impronta di puro realismo politico.
I Federalisti chiesero dei cambiamenti capaci di dare una libertà vera legislativa al Consiglio d’Europa, una libertà di circolazione delle merci e delle persone in Europa, ecc.. però queste proposte vennero rifiutate in blocco. Non era lo scopo per cui era nato il Consiglio per le Nazioni come GB e Fr.
Purtroppo si capì subito che quest’organo da solo non era in grado di formare una cooperazione interregionale tra i Paesi e rimase una sorta di binario morto in cui ancora oggi, inglobato nella più ampia organizzazione dell’UE. assume compiti solo compiti di una certa rilevanza nel campo dei diritti umani.
Come nel gioco del tennis la palla passò all’altro campo della possibile integrazione, quella economica e nell’aprile del 1950 cil processo della restituzione della sovranità politica ed economica alla Germania Ovest, la G.B. elargisce alla Francia la possibilità di presentare delle proposte per integrare l’economia tedesca con gli altri Paesi europei.
Gli organi addetti francesi si adoperarono per trovare una soluzione che potesse passare anche ai laburisti anglo-sassoni.
Jean Monet, uno dei maggiori federalisti dell’epoca, propose di creare un’agenzia europea sovra-nazionale con il potere di controllo del carbone e ’’acciaio e quindi in grado di fare prezzi uguali per tutti i Paesi aderenti.
Si otterrà così fornitura di carbone, soprattutto per un Paese bisogno come la Francia, agli stessi prezzi dei Paesi europei produttori.
Per dare un senso politico a questa agenzia si volle affiancarla da un organismo espresso dai Parlamenti europei, riprendendo la passata questione sulla rappresentanza europea.
Il funzionalismo di Monet portò ad una prima integrazione europea, partendo da ciò che è comune tra gli Stati, cioè l’economia e il proprio fabbisogno energetico, cioè tutti quei processi economico che oramai si pensava su scale continentale se non globale, per poi aggiungere, non senza poche difficoltà, a rimorchio le integrazioni politiche.
L’interesse economico poteva essere la molla capace di dar vita ad organismi sovranazionali che sottraessero agli stati aderenti una parte di sovranità in campo economico. In un rapporto sequenziale rovesciato rispetto agli approcci federalisti, solo dopo che la convergenza economica fosse stata realizzata, gli stati avrebbero potuto costruire il percorso della successiva convergenza politica.
Il piano incontrò immediata adesione in Italia, Germania federale e fra i paesi del Benelux, che meno di un anno dopo, il 18 aprile 1951, furono in grado di firmare a Parigi il trattato che istituiva la Comunità economica del carbone e dell’acciaio (CECA).
Il 27 maggio 1952 il trattato istitutivo della CED (Comunità Europea di difesa) veniva firmato a Parigi dai sei paesi che avevano dato vita alla CECA e si prospettava acne l’idea di una difesa comune europea. Il giorno precedente le potenze occidentali avevano restituito alla Germania occidentale la piena sovranità politica, ponendo termine alla lunga transizione post-bellica.
La CECA iniziò ad operare il 26 luglio del 1952. La sua struttura organizzativa, in parte ricalcata sull’esperienza dei comitati tecnici tra alleati del tempo di guerra, si componeva una autorità sovranazionale di 9 membri dotata di ampia autonomia decisionale e un comitato dei ministri con funzioni di indirizzo e controllo.
Sull’onda dell’entusiasmo per la felice partenza della CECA il dibattito politico attorno al trattato CED appena firmato si allargò fino a toccare ambiti costituzionali e prospettive federaliste inaspettate. L’Assemblea della CECA, che in via transitoria era anche l’Assemblea parlamentare della comunità di difesa, era composta da molti eminenti esponenti delle correnti federaliste, delegati dai rispettivi parlamenti.
Peccando di astrattezza ed eccessivo ottimismo l’assemblea si rese protagonista di una singolare fuga in avanti quando nella sua prima seduta, il 20 settembre 1952, decise di nominare un comitato ad hoc, incaricato di proporre sostanziose integrazioni al trattato CED.
Il comitato nel marzo 1953 presentò la bozza di un nuovo trattato che doveva istituire una vera e propria Comunità Politica Europea, dotata di organi assembleari federali, incaricati di realizzare un mercato di libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone.
Il piano per la comunità di difesa naufragò di fronte alla rapida evoluzione della politica internazionale: la morte di Stalin e l’armistizio raggiunto in Corea resero meno pressante il tema della difesa comune, e fu proprio la classe politica francese a manifestare la maggiore freddezza rispetto ad una opzione che veniva percepita come alternativa al mantenimento dell’impero coloniale. La sconfitta in Indocina fornì l’occasione per il governo di emergenza presieduto da Mendes France di abbandonare il piano la cui ratifica fu rimandata sine die da un voto del parlamento nell’agosto 1954.
Fu il governo italiano, e in particolare il ministro degli esteri Martino ad operare nei mesi ed anni successivi per non far tramontare la prospettiva di una integrazione fra i sei paesi europei. Nel corso di incontri diplomatici e in un importante convegno a Messina nel 1955 furono ripresi i fili della collaborazione in campo economico fino a giungere nel giugno 1957 agli accordi di Roma che sancivano la nascita della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM). Pur muovendosi nella logica funzionalista il trattato CEE poneva un obiettivo economico e politico estremamente ambizioso ai sei paesi: giungere alla eliminazione delle barriere doganali interne nell’arco di 12 anni, secondo un processo graduale, soggetto a periodiche verifiche. Si prevedeva di promuovere politiche di convergenza economica fra i sei paesi in campo industriale ed agricolo, una misura indispensabile per poter dare credibilità alla abolizione dei dazi doganali.
La struttura della comunità era modellata su quella della CECA: una commissione con compiti esecutivi, un consiglio dei ministri dei paesi membri, cui era demandato l’indirizzo politico e le decisioni ed infine una assemblea parlamentare composta da parlamentari selezionati dai parlamenti nazionali, che alla fine coincise con l’assemblea della CECA, integrata di un certo numero di membri. I compiti dell’assemblea erano estremamente limitati, di carattere consultivo, a garantire simbolicamente una parvenza di rappresentanza popolare dentro le istituzioni della comunità.
Dal punto di vista istituzionale la Comunità manteneva un profilo di organismo di cooperazione economica, senza l’ambizione di costituire un nuovo soggetto internazionale. Eppure questa struttura doveva registrare immediatamente una tensione fra la commissione, composta di politici e funzionari sostenitori di politiche di integrazione, e i governi nazionali.
L’avvento al potere di De Gaulle rappresentò un brusco risveglio rispetto alle illusioni evoluzionistiche, ed un necessario bagno di realismo. Nei trattati di Roma era previsto che a partire dal 1966 il consiglio dei ministri potesse prendere decisioni a maggioranza. Quando nei primi mesi del 1965 la Francia si trovò isolata rispetto a proposte di rafforzamento della cooperazione e di maggiore autonomia finanziaria della Comunità, avanzate dalla commissione presieduta dal tedesco Hallstein, De Gaulle non esitò ad adottare una clamorosa politica di boicottaggio della Comunità, passata alla storia come “crisi della sedia vuota”. La Francia ritornò ad occupare i propri seggi nella Comunità solo dopo il compromesso politico raggiunto a Lussemburgo il 30 gennaio 1966. Con quell’atto il consiglio dei ministri della comunità si impegnava a ricercare la maggioranza su tutte le proposte avanzate dalla Commissione che mettessero in gioco interessi rilevanti di uno stato membro. Era di fatto l’enunciazione del principio della unanimità nelle decisioni più rilevanti (rilevanti secondo il metro di giudizio dei singoli stati), un principio che fu mantenuto per oltre 30 anni.
La posizione di De Gaulle finì per ridurre in modo rilevante il peso politico della Commissione, mentre il veto posto nel 1963 dalla Francia all’ingresso della Gran Bretagna pose, in maniera esplicita il quesito, ancora oggi insoluto, sulla identità profonda della istituzione.
L’ambasciatore francese Christian Fouchet, propose le caratteristiche del piano presentato nel 1962, che mirava a sovrapporre alla comunità economica una struttura politica intergovernativa egemonizzata dalla Francia, ma provocarono la reazione negativa degli altri membri, che affossarono il tentativo.
Quando nel 1973 la Gran Bretagna fu ammessa nella CEE, assieme a Irlanda e Danimarca, il suo carattere di organizzazione intergovernativa di cooperazione economica, senza velleità politiche di natura federale, non fece che accentuarsi. Nel novembre 1975 si tenne la prima conferenza del G6, cui partecipavano quattro dei nove membri della CEE, in quel momento la visibilità politica della Comunità in quanto tale era forse ai suoi livelli minimi.
La crisi petrolifera del 1973 rappresenta un rilevante punto di discrimine nella storia dei Paesi europei e delle primi nuclei delle istituzione europee. Sul piano economico la crisi approfondì le divergenze economiche fra nord e sud del mondo non produttore di petrolio e favorì una divaricazione all’interno dei paesi sviluppati, a causa delle diverse politiche nazionali con cui fu affrontata.
Nello stesso arco di tempo la crisi economica metteva a nudo l’incapacità dei 9 paesi della CEE, di coordinare le proprie politiche economiche per far fronte alle drammatiche conseguenze dell’aumento del prezzo del petrolio. Il fallimento dell’esperimento del serpente monetario, la drammatica crisi valutaria dell’Italia della fine del 1976 segnalavano i limiti dell’approccio funzionalista, che entrava in crisi non appena la congiuntura economica richiedeva decisioni politiche comuni di un certo peso. L’appannamento dei tecnocrati lasciò spazio al riemergere delle correnti federaliste, che ottennero un primo successo nel Consiglio europeo riunito a Roma del dicembre 1975, che si pronunciò per la riforma del Parlamento europeo, che dalla successiva legislatura (1979) sarebbe stato eletto con suffragio diretto dei cittadini dei paesi comunitari.
Nel primo parlamento europeo eletto confluirono molti politici e intellettuali europei favorevoli all’integrazione. In Italia il PCI elesse Altiero Spinelli, alfiere del federalismo, completando una svolta di 180° nei confronti delle istituzioni comunitarie. Svolta ancora in certa misura tattica, per legittimare la proposta politica dell’eurocomunismo, in quanto pochi mesi prima il partito aveva votato contro l’adesione immediata dell’Italia al meccanismo dello “Il serpente monetario” era un accordo dell’ottobre 1972 fra i paesi CEE per instaurare un regime di cambi limitatamente flessibili. Naufragò nel 1974 per l’uscita di Francia e Italia, incapaci di sostenere il cambio delle proprie monete.
Il Consiglio europeo era la riunione periodica dei capi di stato e di governo della CEE.
Organo non contemplato nei trattati di Roma, ma operante con una certa regolarità dal 1974.
Sotto la spinta di Spinelli e di altri convinti federalisti, la prima legislatura si concluse nel 1984 con l’approvazione di una bozza di trattato istitutivo dell’Unione Europea, che fu sottoposto ai paesi membri. Il piano finì insabbiato fra i meccanismi decisionali degli stati, ma la proposta del parlamento riuscì a rimettere in moto il processo di integrazione. La Commissione, sotto l’energica spinta di Jaques Delors, suo presidente dal gennaio 1985, riprese in mano il dossier della integrazione. In un celebre libro bianco presentato nel giugno 1985, la commissione propose al consiglio europeo un pacchetto di provvedimenti per giungere ad un effettivo mercato europeo privo di barriere interne. Con la firma dell’Atto unico nel 1986 l’obiettivo del mercato unico europeo fu assunto come obiettivo dai governi europei e la macchina barocca della Comunità fu riportata a maggiore funzionalità con un’operazione di revisione della normativa comunitaria che si era stratificata in quasi trent’anni di vita. L’Atto innestava fra le materie di interesse della Comunità la cooperazione politica europea, accogliendo in questo modo, pur se in maniera pallida, le suggestioni che erano venute dal Parlamento europeo.
L’obiettivo del mercato unico era fissato per il 1 gennaio 1993 e la Commissione ebbe il compito di emanare le direttive di armonizzazione che i parlamenti nazionali dovevano recepire e tradurre nella legislazione interna. Fu un’operazione vasta che impose importanti forme di convergenza istituzionale in campo economico. Per l’Italia ad esempio significò il superamento della legge bancaria del 1936, che per mezzo secolo aveva regolato il sistema creditizio nel nostro paese.
Il 1989 è stato un anno di svolta per gli organismi internazionali, ben prima che le elite politiche si rendessero pienamente conto delle conseguenze e dei nuovi scenari creati dalla caduta dell’Unione Sovietica del blocco comunista.
La riunificazione tedesca mise in gioco in poche settimane scelte fondamentali per il futuro della comunità: per rispondere alle diffuse preoccupazioni per una nuova possibile egemonia tedesca, il presidente francese Mitterand, il cancelliere tedesco Kohl e il presidente della commissione, Delors, decisero di accelerare il processo di aggregazione politica In poco meno di tre anni si giunse agli accordi di Maastricht, che diedero vita ufficialmente all’Unione europea. Gli accordi erano un misto di misure altamente simboliche (cittadinanza europea, passaporto unico, il nome stesso di Unione) unite ad un profondo processo di riorganizzazione della comunità. La neonata Unione si dava esplicitamente delle finalità di natura politica, ma la strada indicata era ancora il rafforzamento della cooperazione interstatale su tre settori, denominati i tre “pilastri” dell’Unione: politica economica, politica estera e cooperazione giudiziaria e di polizia.
La CEE, ora denominata CE, si assumeva nuovi campi di intervento sull’ambiente, la ricerca cultura, sanità, trasferimento tecnologico, educazione e formazione professionale ed estendeva le procedure di voto a maggioranza al proprio interno. La cooperazione in politica estera si traduceva in una petizione di principio che auspicava maggiore convergenza dopo le profonde divisioni manifestate nei mesi precedenti nei confronti della ex Iugoslavia.
Infine il terzo pilastro poneva l’obiettivo di implementare gli accordi di libera circolazione di Schengen. A Maastricht veniva deciso di procedere con l’unione monetaria fra gli stati membri, grande ed ambizioso traguardo che l’Unione si dava nel giro di 9 anni.
L’Unione non assumeva personalità giuridica internazionale, e i due pilastri politici restavano prevalentemente competenza del Consiglio Europeo, la conferenza periodica dei capi di stato e del consiglio dei ministri competenti per le materie in oggetto. Una Unione quindi ancora intergovernativa, anche se con ambiziosi programmi. Il Parlamento veniva rafforzato ed era chiamato ad approvare la nomina della Commissione Europea, il cui insediamento e durata, a partire dal 1995, avrebbe coinciso con le legislature del Parlamento. Su alcune materie si affermava il principio della codecisione (Parlamento e Consiglio) ma in conclusione il Parlamento continuava a rimanere marginale nel governo dell’Unione. Il trattato lasciava ad alcuni stati di aderire con riserva su alcuni punti, cosa che fecero la Gran Bretagna e la Danimarca sulla politica sociale. L’immagine dei tre pilastri poteva evocare l’idea di una nuova fondazione su cui in futuro si sarebbe costruita una casa politica europea. Di fatto il trattato di Maastricht portava come risultato importanti cessioni di sovranità a favore dell’organismo comunitario, ma nell’equilibrio di poteri dentro gli stati determinava una perdita di potere dei parlamenti nazionali nei confronti degli esecutivi. Questi, potendo determinare a livello comunitario decisioni vincolanti per gli stati finivano per scavalcare o quanto meno ridurre la funzione legislativa e di controllo dei parlamenti. È da questo momento che si iniziò a parlare di deficit democratico nell’Unione Europea.
La scelta di dar vita alla moneta unica portò alla creazione dell’IMU (Istituto monetario europeo), che poi si sarebbe trasformato nella Banca centrale europea (BCE) nel 1998, la prima struttura sovranazionale, autonoma dagli organi politici e di governo dell’Unione.
Il trattato di Schengen era nato nel 1985 come accordo fra Germania, Francia e paesi del Benelux per creare un’area di libera circolazione delle persone. Questa proiezione verso il futuro fu un elemento essenziale per dare coesione alla Unione e fare del progetto politico ed economico un elemento di forte attrazione. Gli anni ’90 furono segnati dall’adesione di Austria, Finlandia e Svezia e soprattutto dall’avvio del processo di allargamento verso est, una cosa impensabile solo pochi anni prima. La sfida politica ed economica era enorme: improvvisamente l’Unione si era trovata a confinare con una galassia di paesi in cui era necessario facilitare l’impianto di regimi democratici ed avviare una profonda riforma economica. In questi anni l’Unione riuscì ad esprimere il meglio di sè, facendo del processo di adesione alla UE un caso di successo, che riuscì a mettere al sicuro la transizione democratica di gran parte dei paesi. Pochi mesi dopo la firma del trattato di Maastricht, il Consiglio europeo di Copenhagen del giugno 1993 stabilì i criteri essenziali con cui i paesi esterni avrebbero potuto chiedere di entrare dentro l’Unione.
In pochi anni la UE fu spinta a darsi un insieme di valori comuni, come mai in passato, sia in campo economico, politico, sia in materia di diritti umani e tutela delle minoranze. Sembrava cioè che nel processo di allargamento l’Unione fosse sulla strada di trovare una propria identità di valori in grado di costituire l elemento fondante di un nuovo soggetto politico internazionale. Questo processo coinvolse i paesi candidati, anche quelli poi non entrati, come la Turchia, ma si riverberò anche nella cooperazione con i paesi del nord Africa, legati con il quarto trattato di Lomè ad una politica di condizionalità, che legava gli aiuti al conseguimento di significativi progressi nel campo dei diritti umani. La UE ha rappresentato negli anni ’90 l’esempio politico e istituzionale per altri esperimenti, come il Mercosur in America Latina, e la trasformazione della Organizzazione per l’Unità Africana in Unione Africana.
Al momento di tumultuoso ingrandimento non faceva riscontro una significativa modifica dei meccanismi istituzionali e di governo. L’Unione continuava ad essere guidata dal Consiglio dei Ministri e dalla Commissione, organi appesantiti dall’aumento del numero dei componenti a seguito delle nuove accessioni. Le riunioni dei capi di stato e di governo erano cresciute di frequenza e importanza, ma ancora la loro cadenza non era regolata, i poteri del Parlamento continuavano ad essere molto limitati. Il principio dell’unanimità continuava ad essere la norma.
Le prime vistose crepe nel cammino dell’Unione si ebbero alla fine del decennio, quando i vertici di Amsterdam (1997) e Nizza (2001) affrontarono il tema delicato e non più rinviabile della riforma istituzionale dell’Unione prima dell’ingresso di nuovi membri. Se progressi significativi furono raggiunti per rendere la Commissione più snella le trattative quasi si arenarono di fronte al nodo delle materie su cui decidere a maggioranza, e a quanti voti ponderati attribuire ai singoli stati in sede di Consiglio La generazione di politici che aveva portato a Maastricht era ormai in pensione e i governi che si confrontarono nei vertici diedero l”immagine di un poco onorevole mercanteggiamento nazionalista che ben poco aveva a che vedere con gli ideali di una unione politica. In un sussulto di dignità il vertice di Nizza si chiuse rilanciando il percorso di unione politica ipotizzando la scrittura nel giro di due anni di un documento politico – che ben presto prese il nome di costituzione – che doveva mettere ordine nella struttura istituzionale e dare finalmente riferimenti ideali e identitari all’Unione. Un rilancio ambizioso, ma anche non privo di rischi, visto il clima non propriamente collaborativo degli ultimi vertici.
Traiettoria europea. Dalla mancata Costituzione al trattato di Lisbona, al Fiscal Compact.
In 17 mesi di lavoro una convenzione, presieduta dall’ex presidente della repubblica francese Valery Giscard d’Estain produceva un “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa” che, dopo alcune modifiche fu firmato a Roma il 29 ottobre 2004 dai capi di stato o di governo dei 25 paesi che facevano parte dell’Unione (10 nuovi paesi erano entrati il 1 maggio 2004). Il Trattato conferiva finalmente personalità giuridica internazionale all’Unione Europea, e aveva il pregio e l’ambizione di mettere ordine nei meccanismi di governo. Aboliva il sistema dei tre pilastri e affermava il principio del voto a maggioranza per buona parte delle decisioni, e attribuiva all’Unione un potere legislativo ripartito fra Commissione, Parlamento e Consiglio. La Carta dei diritti veniva incorporata nel trattato.
I lavori della Convenzione e la carta costituzionale furono accolti con scarso interesse dall’opinione pubblica dei paesi europei: il grande salto istituzionale dell’Unione non veniva comunicato in maniera opportuna, probabilmente perché gli stessi stati governi nazionali non erano del tutto convinti dell’operazione in corso. Il Trattato rimase incagliato nel processo di ratifica, quando l’elettorato francese, chiamato a pronunciarsi con un referendum, respinse la carta.
Alla grave crisi l’Unione rimediò con la rapida approvazione di un nuovo trattato, firmato a Lisbona nel dicembre 2007, ed entrato in vigore il 1 dicembre 2009, dopo non poche vicissitudini durante il periodo di ratifica.
Il trattato di Lisbona recuperava la quasi totalità delle riforme previste nella costituzione, sfrondandole però da ogni contenuto discorsivo di natura costituzionale e federalista. Per l’importanza delle innovazioni introdotte, il trattato rappresenta in ogni caso un passaggio importante nella vita dell’Unione, paragonabile ai trattati di Roma.
Si conferma la abolizione dei tre pilastri comunitari, assunti all’interno della competenza legislativa e amministrativa dell’Unione. Il processo legislativo dell’Unione viene trasformato in un meccanismo di codecisione che coinvolge la Commissione, il Parlamento Europeo e il Consiglio europeo, pur restando il Parlamento sempre limitato nella sua capacità, potendo solo approvare o respingere le proposte di legge, senza poter introdurre emendamenti nel testo. Per molte materie viene semplificato il meccanismo di voto a maggioranza con un meccanismo (65% degli stati e 55% della popolazione) che entrerà in vigore dal 2014, anche se la transizione potrà durare fino al 2017.
La Conferenze dei Capi di Stato e di governo viene ufficialmente ribattezzata Consiglio dell’Unione Europea (da non confondere con il Consiglio d’Europa), e diviene formalmente l’organo di indirizzo politico dell’Unione, con la previsione di tenere sessioni almeno due volte l’anno.
Sul piano amministrativo viene mantenuto il meccanismo di rotazione semestrale della presidenza dell’Unione, ma il Consiglio dell’Unione si dota di un presidente, carica mai esistita in precedenza nella Comunità e nell’Unione, primo presidente il belga Van Rumpoy. Per il coordinamento della politica estera viene creato un Alto rappresentante della politica estera, nel tentativo, solo parzialmente riuscito, di dare una immagine esterna più unitaria dell’Unione. Proprio questa figura segnala la debolezza federalista e il carattere sostanzialmente intergovernativo del trattato di Lisbona. L’Alto commissario per la politica estera è risultato sostanzialmente marginale di fronte ad un attivismo autonomo di alcuni stati membri, costretto a rifugiarsi in un piccolo cabotaggio, legato soprattutto alla promozione dei diritti umani, uno dei pochi campi in cui, almeno a parole, i governi dell’Unione si mostrano concordi.
La composizione della Commissione, rimase fissata ad un membro per stato, e si rinunciò a promuovere un organo più snello, che avrebbe però lasciato qualche piccolo stato privo di rappresentanza. Presidente e commissari prima di entrare in carica devono passare al vaglio del Parlamento, che ha il potere di approvare o respingere le candidature avanzate dagli stati, e vota il presidente. Il trattato in linea di principio prevede un maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali, che ora devono essere informati dei provvedimenti più rilevanti adottati dall’Unione e possono farsi sentire in nome di un principio di sussidiarietà su scala europea. Per la prima volta è prevista la possibilità del ritiro di uno stato dall’Unione e viene concessa ai cittadini europei la possibilità di sottoporre agli organi dell’Unione proposte di legge supportate dalla raccolta di almeno un milione di firme.
Se il trattato è riuscito a dare una lettura più chiara dei meccanismi di governo dell’Unione, ha evitato di toccare, volutamente, gli aspetti simbolici dell’Unione, e non ha scalfito se non in maniera marginale il carattere intergovernativo dell’Unione, senza riuscire a dare maggiori poteri sostanziali al Parlamento. Come altri precedenti trattati mantiene volutamente caratteri di vaghezza e incompletezza, frutto di compromessi fra gli stati membri. Una delle tante ambiguità è stata riempita dalla Corte Costituzionale Tedesca che, chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità del trattato con la legge fondamentale tedesca, ha il 30 giugno 2009 stabilito che lo scarso grado di federalismo, il ridotto peso istituzionale del Parlamento, e l’assenza di una completa carta dei diritti europei, rendono legittimo un forte ruolo dei Parlamenti nazionali (e delle Corti costituzionali) allargando in questo caso le prerogative nazionali, per altro già previste in linea di principio dal trattato. La sentenza, da taluni considerata un ostacolo posto dalla Corte al processo legislativo, in realtà mira a salvaguardare il ruolo di rappresentanza democratica dei parlamenti nazionali, che il Parlamento europeo non può ancora esercitare in modo adeguato.
Su tutto questo si è abbattuta la crisi economica che, colpendo in maniera differenziata gli stati membri, ha causato una sensibile divaricazione fra paesi periferici e i paesi dell’Europa del nord. La soluzione della crisi appare ancora lontana, ma alcuni fenomeni di natura istituzionale si possono già evidenziare: la crisi è stata affrontata con gli strumenti degli accordi intergovernativi, ponendo serie limitazioni alla sovranità degli stati in difficoltà, attraverso meccanismi di condizionalità estremamente pesanti. Condizionalità messe a punto in maniera sostanzialmente autonoma dalla Commissione europea, al di fuori delle procedure previste dai trattati, ma con il beneplacito e la pressione dei paesi più forti, dopo che il paese in difficoltà aveva avviato una procedura di richiesta di assistenza finanziaria.
Dentro la cornice degli accordi di assistenza la Commissione ha avuto largo margine per imporre misure allo stato in difficoltà (la Grecia), con procedure formalmente legali, ma di fatto al di fuori di un reale controllo politico. Alla commissione si è affiancata la BCE, per statuto autonoma da interferenze politiche, costretta a inventarsi politiche di intervento ed assistenza non previste nei propri statuti.
Il 2 marzo 2012 gli stati aderenti all’euro, e alcuni altri membri della UE, hanno firmato un trattato noto come Fiscal Compact che si propone di favorire una robusta convergenza economica fra gli stati, come mai tentato in precedenza, con severe precrizioni per gli stati con alti debiti pubblici. Va sottolineato la sua natura di trattato firmato al di fuori dell’Unione, anche se se ne auspica una sua incorporazione nel diritto comunitario. Questa procedura è stato un mezzo per imporre in maniera formalmente consensuale agli stati più deboli misure economiche molto drastiche che, all’interno delle procedure legislative comunitarie, sarebbero state approvate con molta minore facilità.
Riprendendo le parole del professor Polsi:
“se possiamo apprezzare l’intento di promuovere la convergenza nella sfera economica fra i paesi membri, l’aspetto negativo della recente evoluzione è il crescente distacco fra i centri decisionali dell’Unione e l’opinione pubblica e i cittadini, soprattutto per l’impossibilità istituzionale di incanalare la protesta e il dissenso al di là dei parlamenti nazionali. Ruolo non svolto dal Parlamento europeo nonostante qualche ordine del giorno critico della politica della Commissione e del Consiglio. Peraltro le stesse elité politiche nazionali godono negli ultimi anni di scarsa popolarità, ed il problema forse trascende persino quello della rappresentanza e del peso dei cittadini nei meccanismi dell’Unione”.
Un ulteriore elemento critico è dato dall’evidente diversificazione fra i paesi dell’area euro ed i paesi esterni. La politica economica dell’Unione è concentrata sui paesi dell’area euro, che sebbene criticata e spesso vissuta come una camicia di Nesso, continua ad esercitare la sua capacità attrattiva verso i piccoli paesi (ultimo ingresso la Lettonia nel 2013). Ma la Gran Bretagna rimane esterna e, a differenza di altri paesi dell’Unione, mantiene una sostanziale autonomia di politica monetaria. Proprio l’accentuata tendenza alla convergenza dei paesi dell’area euro porrà inevitabilmente il problema del rapporto con quei paesi che non intendono aderire alla moneta unica. Unico dato di speranza è la grande plasticità che le istituzioni comunitarie hanno dimostrato negli ultimi anni, però sempre in presenza di un grave deficit democratico e ideale.
Come funzionano e quali sono gli organismi dell’Unione Europea
Dopo un excursus storico sull’origine e sullo sviluppo del processo di integrazione e cooperazione europea ora è doveroso soffermarsi sul funzionamento effettivo degli organi politici ed istituzionali dell’Unione Europea nel 2018.
Per prima cosa è giusto descrivere l’organo più grande che è il Consiglio Europeo. Questo Definisce le politiche della UE ed è caratterizzato dalla riunione periodica dei capi di governo/stato dei paesi della UE. A partire dal 1974 è stata una riunione convocata di volta in volta secondo necessità e convenienza, ma ha assunto una maggiore rilevanza col trattato di Maastricht (1992).
Da quel momento in poi la riunioni sono diventato più frequenti e spesso convocate durante i momenti più importanti, come per esempio durante gli anni di crisi economica dove sono diventate quasi a scadenza mensile.
Per questo motivo dal 2009, col trattato di Lisbona, è diventato istituzione permanente, caratterizzata nella sua forma definitiva da una riunione dei capi di governo/stato assieme al presidente della Commissione, al presidente del Consiglio, e all’Alto rappresentante per la politica estera, che si riunisce almeno una volta ogni 6 mesi.
Infine viene convocato dal Presidente secondo necessità, la cui funzione principale è quella di prendere decisioni per “consenso” (unanimità), tranne che per le materie in cui, in base ai trattati, sono possibili decisioni a maggioranza.
Come esecutivo della UE e corpo che avvia il processo legislativo c’è la Commissione Europea. È ricalcata dagli attuali sistemi parlamentari dei maggiori Stati europei ed è. l’istituzione più antica perché deriva dalla prima “Alta Autorità” della CECA.
E’ composta oggi da 26 membri e un presidente (uno per stato membro). I suoi membri, designati dagli stati, devono essere approvati a maggioranza qualificata dal Consiglio dell’Unione Europea e dal Parlamento Europeo. Implementa le decisioni del Consiglio, predispone i regolamenti e i progetti di direttiva, gestisce il bilancio, rappresenta la UE all’esterno.
L’organo simbolo è il Parlamento Europeo. Eletto per la prima volta a suffragio diretto dai cittadini europei nel 1979 e col potere di approvare il bilancio della UE. Rispetto ai classici parlamenti europei non riporta fedelmente lo schema “classico” di rapporti esecutivo/legislativo, perciò il suo potere è visto meno incisivo rispetto agli organi legislativi dei vari Stati. Inoltre i rappresentanti dei vari partiti nazionali eletti all’europarlamento vengono riuniti in blocchi maggiori come il PPE (Partito Popolare Europeo), il PSE (partito socialista europeo) o altre forze più eterogenee che non riescono ad avere un’incisività nelle decisioni.
Infine il Parlamento Europeo approva la nomina dei commissari europei, membri che hanno assunto nel corso degli ultimi anni un peso politico rilevante e lo stesso Parlamento ha potere di vigilanza e indirizzo sulla Commissione e sul Consiglio dell’Unione.
Il Consiglio dell’Unione Europea è una sorta di assemblea legislativa formata dai ministri competenti per materia. Dal momento che sia il l’organo esecutivo che quello legislativo non hanno poteri in certe materie che sono rimaste agli Stati sovrani, il Consiglio EU si riserva di legiferare, con accordi spesso complicati, numerose materie che esulano dalle competenze parlamentari.
Per esempio il potere di approvare regolamenti, direttive (indirizzi generali che i Parlamenti nazionali devono tradurre in legge nazionale), stringere trattati internazionali, approvare il bilancio dell’Unione (assieme al Parlamento europeo), formula le linee della politica estera. Il Consiglio si pronuncia e vota solo sui progetti sottoposti dalla Commissione Europea (non ha cioè potere di iniziativa). Per approvare i progetti c’è bisogno di raggiungere maggioranze qualificate e la maggioranza deve essere qualificata: cioè riunire il 55% degli stati e il 65% della popolazione (per non favorire troppo i piccoli stati)[4].
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Note
[1] Nel caso di questo articolo le maggiori informazioni sulla storia dell’UE sono ricavate dalle lezioni e dal materiale del corso di “Storia delle Istituzioni politiche” tenuto dal prof. Alessandro Polsi nell’anno accademico 2015/2016 presso l’Università di Pisa.
[2] Il maggiore esempio di questa visione nuova è il Manifesto di Ventotène, avente titolo originale Per un’Europa libera e unita. Progetto di un manifesto, è un documento per la promozione dell’unità europea scritto da Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi nel 1941 durante il periodo di confino presso l’isola di Ventotene, nel mar Tirreno, per poi essere pubblicato da Eugenio Colorni, che ne scrisse personalmente la prefazione.
[3] Per esempio in Italia dopo la Democrazia Cristiana il partito comunista risultò essere il secondo partito votato e uno tra i più potenti nella parte occidentale e ciò risultò un singolarità non di poco conto.
[4] Questa previsione andrà in vigore dal 1 gennaio 2014 (e potrà ancora essere fatta valere fino al 31 marzo 2017 su richiesta di uno stato membro).